提升改革效能须重塑激励机制

　　薛成有(中共成都市委党校教授)

　　由于多重因素叠加影响，当前有的地方改革推进遇到一些难题。一些改革的效果与预期有较大差距，一些改革难点缺乏实质性突破，一些改革成果主要体现在宣传报道中。究其原因，在一些地方和部门，改革实施者主观能动性不强，改革实施的权限不足，改革的激励机制没有发挥应有效能。要切实解决当前困境，打破“改革空转”僵局，消解“改革疲劳”顽疾，激发“主动改革”活力，必须重塑改革激励机制。

　　一、“放”权力，让地方改革实操者有职有权有责，避免“有职无权”或“有权不用”。调研看到，一些地方实际操盘手存在职权不匹配现象。不管大事小事，层层请示汇报，层层签订责任书，层层检查督查。工作还没开始做,先把“丑话”说得很清楚。这样的操作方式，好处是干部有了底线思维，扎牢了制度的“篱笆”，权力被关在笼子里。相反的倾向则是干事越多风险越大，干事越多出错几率越大，少干事逐渐成为“共识”。基层干部干工作之前，先充分预估可能给自己带来的风险，凡有风险的先把风险排除，难以完全排除风险的工作,拖延下去，直到“拖垮”或者“拖忘”或者宁可不干。“怕出问题”成为普遍选择,“不出问题”成为工作出发点,“不被问责”成为追求方向。组织纪律观念普遍加强，“敢于担当”色彩明显淡化，“请示”成为工作的首选方式。为此，要打破目前基层这种沉闷的工作氛围，改变改革实操者“有职无权”或者“有权不用”的现状，将有位方能有为与有为方能有位结合起来，确保权职责匹配。

　　二、“试”好坏，要允许对各种可能的模式进行“试点”，避免只试点领导认可的或者“保险”的。搞试点，核心是通过摸着石头过河来看哪种方式更好一些。调研看到，有些地方改革的形式效果大于实质效果。一些改革“试点”成了“工作样板”。有些地方只“试点”领导表扬、肯定或表态过的，这些试点场所往往以领导对该试点的表态和肯定作为证据“证明”试点的成功或正确。因此“试点”不可能出错或跑偏，还没试点就出了“经验”，缺乏探索和“试错”价值。一些改革试点千篇一律，面目雷同，十个试点一个模样，缺乏“试点”意义和应有的特色。一些改革“试点”创新性价值不大，主要为满足宣传工作需要。一些场所成了试点专业户，所有试点工作均在资源集中、条件好、领导重视、广为宣传的“点位”开展，各种资源全拿到，通过精心打造，成为地区专门的试点“脸面”。一些试点区城具有独特的资源优势或区位优势，缺乏推广复制的可行性。一些地方试点工作尚未取得实质性突破，就同步开展经验推广。一些试点长期处在实验中，没有进展或突破。调研还看到，一些试点聚焦容易看得到的“表面”打造上，缺乏对深层次问题的探索。大多数“试点”都会取得满意成绩，对真正有反思价值的“试错”多方遮盖，缺乏对教训的汲取和反思。要避免当前这种为试点而试点，为诠释上面决策而试点，只“试对”不“试错”的宣传式试点，使试点工作成为发现问题，探索道路、汲取教训、总结经验的重要方式。

　　三、“容”对错，容错机制要包容、宽容、好用、管用，容得下改革探索中的过失，才能获得基层干部的认可，才能让人放心，实心、专心干事情。近几年地方出台了一些容错的体制机制，表面看来干部干事创业容错问题得到了解决。从基层调研看，当前容错机制执行效果和社会氛围都不好。过去不讲容错机制，但由于总体管理宽松，对改革探索中出现工作失误处理更宽松。当前在全面从严治党大背景下，容错机制也是一严再严，乃至于形同虚设。有些决策、改革、创新，事后看来有不少问题，但在工作当初很难看出问题。督查、巡察、检查、调查中一旦扯进此类问题，干部个人则很难脱手，干部的主要精力着眼在不被“卷入麻烦”。调研发现:一些事情的对错是有争议的。但为了“给社会一个交代”，从严设定“错误”范围。对事件对错有不同认识的，为了“体现从严治党”，全部认定为“错”。其后果是处理了一个案件，影响了一片地区处分了个别人员，打击了一批干部。有些基层干部工作行为选择，以不惹麻烦为出发点，以规避风险为底线，以保全自身安全为目标。有的地方甚至出现干部愿意当副职当虚职，不愿意被提拔重用，实践探索创新往往局限在风险可控范围内。要打破这种不愿主动担当积极进取的僵局，就有必要对当前的容错机制及其执行进行反思。容错机制本身讲的是“错”，接下来涉及“容”，而实际上改革创新干事创业中的“错”。并不是可以轻松界定的。“错”的范围界定决定了干部干事的动力和主动性，不能完全以后来的结果推导以前的行为，必须把措施界定在干部容易识别可以识别能够识别的范围，这样才可以使错有一个较为严格的条件设定和限制的标准。设定“无错推定”原则，只有“错”的范围明确了，才可能涉及到“容错”，否则笼统的认定为“错”，再进行“容错”怕是难度很大了。

　　四、“比”快慢，各地区各部门相互之间的工作总要有个比较，比较才能看出成功，比较才能发现问题，改革的一个重要经验就是赶学比。没有比较就没有先进与后进之分。过去主要比较GDP排名,GDP增速，现在比较的内容有了新要求，但无论如何比较总还是要有的。高质量发展，既要比较发展速度，也要比较发展质量;既要比较经济发展指标，也要比较社会发展指标;比较经济发展与社会发展之间的平衡，比软生态保护水平，比较污染防治效果，比较民生改善指数，比较群众满意度水平。总之，改革成功与否总需要有个看得见摸得着的实实在在的效果，总要拿事实说话。近几年中央对地方和干部考核有了新要求，一些地方和干部对比较的认识模糊了，以为不再注重考核比较数据，不再注重经济指标GDP和招商引资。而实际上，在新冠病毒疫情全球蔓延并未得到有效遏制，中美贸易战持续升级，中国发展的国际环境日趋严峻的大背景下，经济发展、GDP、招商引资等指标显得特别重要,“六保六稳”指标比较成为当前头等大事。“比较”和“竞争”依然是地区之间、部门之间工作成绩好坏的主要考量，也是推动当前重要工作的有效抓手。为今之计，需要进一步完善和实时更新“比较”的内涵和“比较”的方法，在比较中选择有效举措，比较中找准得力方法。

　　五、“论”成败，总结经验,绩效考核，理论推进，肯定成功的经验，汲取失败的教训。改革是一个持续过程，总要对一段时期一些举措一些经验进行归纳总结。“不以成败论英雄”，要以成败论改革。成功的改革要及时复制推广，失败的改革要及时纠正，要及时“止损”。大到一个国家，小到一个单位，乃至一个家庭，一个个体，走过一段路就要回顾过去，总结反思。从对个人的“三省”上升到对改革措施的“反省”。年中总结和全年总结是常规性的工作总结，不仅要把工作成绩总结到位，还要把工作中的不足，工作中应当汲取的经验总结到位。要对已经进行过的改革举措有清醒的认知，要充分评估改革实际效果与改革预期之间的差距。找出存在的问题，弥补漏洞，有利于推动下一步工作。当今一些地方和部门，工作中成绩说得高大上，掩盖工作的不足，忽视工作的漏洞。一方面固然与工作水平和工作态度有关，另一方面也与当前形式主义、官僚主义的问责追责有关。有些地方层层压实责任，在实践中所有的责任都压到基层，工作中但凡遇到一些问题，首先不是解决问题本身，而是解决遇到问题的人。这种做法导致对改革成败的“论”往往局限于具体的人和事，很难上升到体制机制层次。

　　六、“定”高低，改革的激励机制固然很多，但对改革一线的干部群体来说，核心问题是对改革成效的肯定与否定，干部的提拔使用则是最明显的导向性结果。对于从政者来说，获得提拔重用既是其人生价值的体现，也是组织部门对其原有工作的认可。究竟以什么样的规则和标准选人用人，提拔什么样的干部，对所有干部具有“典范”和“样板”意义。政策路线确定之后，干部就是决定的因素。相对应的，在改革的激励机制中，激励政策出台之后，干部选拔任用就会起到直接的引导效应，选拔重用什么样的干部，最终会实际上成为引导干部选择工作策略和工作方法的重要因素。干部选拔原则相对来说具有导向性、原则性，现实中干部和群众遇到的则是身边的人和事，一些地方一些部门“以德为先”选拔了一些迎合领导、四平八稳、左右逢源的“好人”，则改革攻坚克难往往成为空话。干部选拔是个指挥棒，如果干部选拔任用机制不注重改革成绩，如果干部选拔不与改革事业密切挂钩，不注重机制创新，改革激励机制很难发挥效应。■【本文为国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”(批准号16XDJ030)的阶段性成果】